周小川谈数字货币、电子支付、跨境支付监管及公共精神

6月18日，Facebook发布加密货币项目Libra白皮书，再次引发了业内对加密数字货币的讨论。Libra的目标是建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施。一旦成功发行，其未来的影响将不局限于加密货币领域，还有可能带来新的商业模式的变革？

面对这一变革，国内的数字货币行业未来会有哪些可能的发展方向？

本文选取了中国金融学会会长、中国人民银行前行长周小川参加第九届财新峰会时的演讲。在其看来，数字货币和电子支付的发展可能会有多种方案并行，在竞争中发展前行。

以下是周小川演讲的全文：

各位来宾早上好，很高兴接受财新峰会的邀请在这里发言，跟大家进行交流。同时，也感谢财新多年来对财经领域各项活动和各类重要议题的参与和讨论，对业界、研究界作出了很多贡献。我知道当前热点问题很多，但由于时间有限，只能讲一个题目。最近三年左右，我在很多国际场合都讨论过关于数字货币和电子支付的问题，但在国内公开场合确实还没讲过，所以今天就跟大家分享一下这方面议题。　

数字货币和电子支付的发展非常迅速，大家也预期电子支付将来会在很大程度上改变支付行业的状况。根据今天峰会的情况，我认为不适合过于从技术角度探讨，大家可能也更注意从宏观和体制的角度去看待，所以我就想从多个角度来谈谈这个现象。　

金融业和IT业的关系

过去有的研究人员说，金融业，特别是商业银行和保险业，原则上就是一家IT公司，因为它们干的事主要是数据处理，货币绝大多数也已经数据化了。以我国为例，现钞在整个货币中只占5%到6%，其他都表现为在计算机里存储的0和1。银行给一家企业做贷款，依据的是这个企业在这个地区、这个行业的历史数据，并对这些历史数据进行处理，从而得出这家企业能不能贷款、需要什么样的风险溢价。保险业更是这样。

再者说，任何一个IT行业都有用户界面，也就是说它最终还在某一个领域跟用户打交道。金融业其实也一样，这个用户界面可以看作零售网点或一些柜台业务。当然，我认为这个说法稍微有点过，但可以认为金融业大概有一半左右实际上干的是和IT行业差不多的事情，金融业可以说是“半个IT行业”。因此，传统的金融业历来也是IT行业和现在所说的Fintech的最主要的用户。　　

我们可以用时间序列来看待金融业在几个主要IT应用领域中的发展变化，同时也可以看到它们几乎是IT技术最大的采购商，也就是用户。可以从四个方面来看：　

第一，计算能力。从早期的计算机到现在的云计算都是。第二，存储能力。金融业过去是存储设备最大的购买商。现在因为有了音频、视频、语音等，这些信息比结构化数字和文字占用存储量大得多，金融业不再是存储设备的第一大用户了，但仍旧是重要的用户。第三是网络。金融业高度依赖网络，早期说的是通讯、远程通讯，后来实际大家都知道那个也是网络，只是年代不一样。第四是数据库。金融业也差不多是最大的数据库用户，当然现在已经不太再说数据库的用户了，都说大数据。总之，从时间序列来看待金融业和IT的关系，可以看出二者确实有非常紧密的联系，同时也是一种相互促进。

可以说，金融业受益于IT技术的发展，得以提高金融服务的数量、质量和效率，因此金融业应该是真心欢迎竞争、欢迎新技术的。当然，在具体技术发展中，单个金融机构也要保护自己，相互之间也有竞争关系，所以有时候也会表达自己的意见或对某种技术有抵触态度。但总体看，我们必须看清整个方向，金融业和IT的关系紧密。　

Fintech或IT行业的供给侧和需求侧

从需求侧来看，一个关键的领域就是支付领域。支付是对国民经济具有支撑性作用的行业。如果设身处地地站在支付体系的角度看，支付体系真正需要的就是效率：首先要高效，第二成本要低，第三就是要安全性、可靠性，不能出问题，既包括个人隐私、也包括交易的可靠性。这方面如果出问题，对国民经济和对整个社会的冲击都可能很大

从供给侧来看，新技术会不断出现。有人发明了新技术，就会要推销自己的新技术。他推销的角度可能是从技术特性出发，说它有什么特点、这个特点可能对你有用。这与需求方的角度有时候就会不太一样。其中一个重要内容就是出现了区块链技术，后来发展为分布式账本技术。这个技术有其特点，可能在某些金融领域、金融市场、金融交易中会发挥作用，未来还可能有新的发展前景。

但同时也要看到，他们推销的几个特点，有一些关系到支付体系未来的选择，也有一些不见得是需求方最为关切的内容。比如说去中心化，这是不是金融体系、支付体系最核心的关切问题，是可以考虑的、可以研究的。此外， 对于技术发展，有一部分是台阶式发展，尽管台阶可能有高有低，差距可能很大；还有一种可能是飞跃式发展或颠覆性发展。因此需要作出判断，哪些是属于台阶式的发展，哪些是属于颠覆性的发展。我们需要非常注意有可能根本改变传统业务的模式。　

由于供给侧和需求侧有时候看法不一样，所以就涉及到协调问题，这个过程中会出现扭曲，中间会产生一些风险。这个扭曲大家也看得到，我主要说三方面：

一个是把新产品、新技术当成投机赚钱的主要工具，特别很早就把它推到市场上进行买卖，而且认为通过市场交易可能在金钱上会大有收获。这样就可能产生扭曲，甚至会产生一些损坏。

第二，存在一种倾向是，一些技术应用没有把它潜在的金融服务能力发挥出来，而是把眼睛瞄向如何多圈点钱，特别看中了消费者口袋里的钱，看中了存款账户的钱，过度考虑是否能够模仿银行一样吸收公众储蓄。大概六年前我们开始发放第三方支付牌照，但是后来发现200多张第三方支付牌照中有一部分牌照领取者实际上对于支付科技，对于支付提高效率、降低成本不是太感兴趣，真正感兴趣的是能收预付款。这样的扭曲有时候会出问题。最近P2P搞资金池也出了不少类似的问题，这也是一种扭曲。

第三，就是IT行业、互联网行业会出现“赢者通吃”的现象。财新也在做这方面的研究。“赢者通吃”跟我们原本的目标有所不同，因为我们是希望竞争性发展，实现寻优，使得最好的技术能够凸显出来，大家最终加以使用。所以，这也是一个问题。　

要弄清楚数字货币和电子支付的概念

现在对此已有很多讨论，但目前的讨论在术语、概念和用词上有时候实际上是各说各话，沟通性不太好。所以，国际清算银行（BIS）曾经发表了一个关于央行数字货币的问题，首先讨论的就是术语问题。术语并非简单的技术问题，因为从术语可以看出要从哪些角度来看待这些技术的发展。

首先一个角度是，究竟新搞出的货币是数字的，还是物理的。刚才已经提到，其实现在的货币绝大多数已经是数字形式的。当然也有人说，他们所说的数字形式的货币只适应于基于区块链技术的加密货币；如果不是基于区块链的数字加密货币，就不称为数字货币。这是需要讨论的，而且看法也是不一致的。　

第二个区分，数字货币和电子支付是基于通证（Token）的，还是基于账户（Account）的。从中国的发展来看，从过去的信用卡到现在以手机为基础、以二维码为特征的应用，都是基于账户的做法。所以，这也是一个选择。　　

再有一个，支付工具和数字货币是为零售服务的，还是为批发服务的。如果是批发，就有可能涉及到中央银行的功能。此外还有局部的零售，比如大学校园卡就是局部零售型的。之所以在这方面有区别，是鉴于当前中央银行和商业银行、第三方支付体系的分工局面，同时也涉及到对系统安全性、稳定性、可靠性的考虑。　　

BIS在做了这些区分后，数字货币就可以分为央行的数字货币或私营部门的数字货币。当然，这个私营部门概念比我们说的更广。比如，如果是商业银行搞的，不管银行所有制如何，都属于非央行的，是私人部门的数字货币。当然，数字货币也可以通过PPP（公共部门和私营部门合营）来搞。

总之，央行因为负有维护币值稳定、金融体系稳定的职能，所以会注重这个方面。私营部门如果没有建立合理的机制、法规条例以及激励机制，有可能只关心市场份额、效率、成本，而不一定关心币值稳定。但经过一段时间探索，如果私营部门的数字货币币值不太稳定，有人就搞出了盯住央行货币的数字货币，称之为“稳定币”。这也表明会产生币值稳定的需求。　　

不过，我认为BIS这些术语分类可能还不太完整，还需要考虑其它一些特性。其中一个就是，究竟是借记型的还是贷记型的。我们现在看到的中国第三方支付的主流还都是借记型的。但是也出现了很多P2P公司根据贷记型的支付特性给予贷款。所以，这也是一个区别。　　

还有一个区别，币值究竟是锚定的还是非锚定的。现在看来大家还是比较注意价值有锚定的数字货币。　

再一个大家关心的是，数字货币是加密的还是不加密的。理论上，有人会说某家货币是绝对安全的，但是现在看来做不到绝对安全，市场都是“魔高一尺、道高一丈”，都有可能受攻击。其实仔细观察电子支付和数字货币，几乎都是加密的，但是加密的环节不一样：有的加密在谁拥有这个货币，有的加密在支付环节，有的加密在通证传递环节。总之，不可能都不加密，否则很容易受到攻击。　　

另外还有一个维度，究竟在哪个层次上允许数据留存。因为数据留存涉及到如果出现纠纷怎么执法的问题，但更多的是因为涉及到隐私是否能得到很好地保护。　

谈一谈数字货币和电子支付可能的发展方案

弄清上面这些概念和区分，我们可以看出，数字货币和电子支付的发展可能会有多种方案并行，在竞争中发展前行，未来可能是不很确定的，这就给中央银行和监管部门都提出了挑战。

中国人民银行在三四年前成立了数字货币研究所，负责研究Fintech和数字货币。这就表明，央行可以组织这方面的研究，但无法确保央行研究的方案会是最优的。技术在不断演变，确定技术选择是有风险的。所以，还有一种办法就是设计一种多渠道研发、相互竞争的机制。

与此同时，由于技术投入使用还要有一定的过程，因此要保证不管技术投入是成功还是失败，后果却是可控的。要以可控的方式推进，不能放任不管。万一某种方案试验出来，出现了巨大的漏洞或失败，会造成社会经济的损害或不稳定。所以，要设计研究的方法。其中众所周知的一种方法就是英格兰银行主张的“沙箱”办法，但是“沙箱”方法对于一些比较小型的技术选择和试验可能更加有效，对于太大的技术选择还不一定够。　　

尽管说应该多渠道研发、竞争，在竞争中选优，不要事先做出过多设定，同时后果应该可控，但与此同时还要认识到，有一些业务属于金融基础设施。所谓金融基础设施，就是具有公共性，而且对稳定性、安全性的要求比较高。基础设施如果出了问题，影响会比较严重。从过去来讲，印制钞票、硬币和建设清算系统，明显属于金融基础设施。如果将来还要搞一个社会信用系统，如果能搞得成，它也是一种基础设施。　

G20所创办的“金融稳定论坛”和BIS都设置了有关基础设施的委员会，比如BIS下设支付与市场基础设施委员会（CPMI）。所以，对于金融基础设施，我们要考虑到它和经济体系中的其它基础设施具有类似性。

既然有公共性，人们可能就想问，是不是就要由公共机构来承担？我个人认为，倒也不一定。私人部门有时候也可以做基础设施。当然，私人部门还是要在政府指导和监督之下来从事基础设施。也可以以PPP（公共部门和私营部门合作）方式来做。

但是，我强调一条，私营部门如果参与金融基础设施建设，必须具有公共精神。所谓公共精神就是，他准备为公共服务，而不是准备利用搞基础设施的特权或优势，过多地为自己个人或个体谋利益。诸如有些公司把一些数据在市场上倒卖，这就是缺乏公共精神，需要培养公共精神。真正经过考核具有公共精神的机构，实际上也可以以不同的方式参与金融基础设施。　　

另外大家必须认识到，作为支付体系和数字货币，应该考虑对货币政策传导性的影响，这也是对金融稳定的一种考虑。如果说公共精神、安全性、稳定性、保护隐私等等都考虑了，但没有考虑和货币政策的配合关系，没有考虑对货币政策传导的支持度，同样也是有危险的。因为货币政策传导机制是任何一个经济体宏观调控的重要渠道，如果货币政策缺少传导机制，宏观经济就会失调。因此，我认为这样的机构来做公共基础设施也是不太够格的。　　

接下来，我简单介绍一下我在任中国人民银行行长时，中国人民银行和业界联合推行的所谓DC/EP研发计划。DC（Digital Currency）是数字货币，EP（Electronic Payment）是电子支付；中间是一个斜杠，意味着两者既可以是“和”的关系，也可以是“或”的关系。也就是说，数字货币和电子支付并不需要对立起来。刚才从术语的分类学中也已经谈到了，实际上都是可以选择的，其目的都是为了实现支付体系的效率、低成本和安全可靠，而不是仅从某一个供给商的角度来说只有自己的技术才是最应该选择的、才算新技术。因此，这也是以一种鼓励多渠道研发、竞争，同时尽可能事先设计好后果可控的方式进行的研发。　　

进一步而言，支持货币稳定和货币政策传导性其中一个安排就是，任何一家支付机构都应该有100%的备付金，这一定程度上也是参考了香港回归时的做法。香港1997年回归之前，有两个发钞银行，即汇丰银行和渣打银行，香港货币当局即香港金管局并不直接发钞票；后来因为香港回归祖国，中国银行加入发钞的行列。实际上这就是商业银行在发钞，但是中央银行是有管理的。其中，一个重要管理手段就是，每发行7.8港币必须交付1美元作为备付证明书。当然，这么做也有类似的其它方面考虑，也就是说，发行机构并不能像十九世纪二三十年代的“野猫银行”那样，而是有约束的。　　

再下面一个环节是，必须考虑到当今世界上共同要求并共同协调的所谓“反洗钱”和“反恐怖融资”问题。洗钱和恐怖融资显然对社会有很大的危害，因此技术开发方面需要对此有一定的公共性觉悟。技术可能用于好的方面、也可能用于不好的方面；例如某项生物技术的发展可能对于治病，对于生态会有好处，但也可能被什么人拿去做生化武器。所以，需要有所把控。有一批电子支付和数字货币技术出现后，还没有得到较为广泛的普及，就被暗网（Dark net）中的人士加以广泛应用，诸如逃税、洗钱、军火买卖、人口贩卖、假凭证贩卖等，这些交易希望匿名交易，希望不受监管的追查，因此在这方面要加以特别小心：新的支付体系和数字货币必须能够有效地符合当前“反洗钱”和“反恐怖融资”的要求。　

最后，跨境支付也是一个重要议题。既然说新兴电子支付和数字货币已经对支付行业产生了重大的影响，那么它必然也有可能对于跨境支付带来重大影响。首先从技术上看，会带来更加便利的可能性。从需求方看，我们承认当前全球跨境支付方面确实有很多不便之处，效率不高。但是，跨境支付和境内支付的要求也有所不同。跨境支付涉及到货币政策主权。一国的宏观政策主要调节国内的经济，但需要关注跨境支付在什么程度上会影响宏观调控、货币政策主权的调控。　　

再有一个，跨境支付会不会影响金融稳定。今年的金融稳定问题在一定程度上发生在新兴市场，我们看到新兴市场汇率贬值、资本外流，其中比较显著的，今年春天先从阿根廷开始，后来有土耳其、南非、印度、印度尼西亚、俄罗斯，不少国家都波及到，程度也不太一样。因此，如果有了跨境支付，对金融稳定的考虑又多了一个因素。　

此外，刚才说到如果数字货币在国内是一种“稳定币”，必然要盯住本国的主权货币，那么国际跨境支付以后，有没有一个基准要盯住呢？我认为，可能也需要有一个基准来盯住，这个基准不管比例如何，但在某种程度上会很像国际货币基金组织的特别提款权（SDR），是一种混合的货币。因为单独盯住单一一种货币或盯住黄金，都有缺陷，但是目前在国际上还没有形成有精准支付能力的这种稳定的货币篮子。这也是需要考虑的。　　

最后，跨境支付可能还需要有全球的协调机构，但现在并没有一家全球的央行。各家央行，尤其是有的国家的央行，特别强调央行从立法角度就是为本国经济服务的，没有任何义务考虑政策溢出和对其他国家的影响。但实际上从全球金融危机以来，大家都知道货币政策有溢出效应问题（宏观调控包括财政政策都可能有溢出效应问题），所以全球需要协调。

因此，如果实现跨境支付，电子支付和数字货币能够在效率上大幅向上提升，但需要研究的事情还是不少的，其中最终也涉及到有没有全球性的权威机构或者全球央行之间进行协调，从而来支撑跨境支付。此外，除了协调之外，还要防止一些其他方面的做法。比如，有些国家现在还挺喜欢使用金融制裁的，制裁以后会对货币的结构、对电子支付和数字货币的特性都产生影响。　

因此，从技术上来讲，在电子支付和数字货币取得进展的基础上，大家必然会考虑在跨境支付方面有所作为。但是，这还需要解决更多的问题才能够真正把跨境支付做得更好。　

以上就是我从若干个角度跟大家介绍一下电子支付和数字货币可能涉及到的方方面面，并没有做详细的技术方面的探讨，但希望我讲的内容会对大家有所启发，也就是说可能需要从多个角度、比较全面地来看待这件事情，从而把这个重大的发展契机抓住，发展得更好、更健康，进而更有效地为经济、为全球服务。

谢谢大家！